当今时代，世界范围内的列国竞争正从传统的陆地疆域向包括深海、外空、网络和极地在内有形或无形的新疆域拓展。在国际海洋法领域，一些重大的前沿法律问题值得学界给予特别关注和深入研究。前不久，联合国国际法委员会委员、外交部条约法律司前司长黄惠康论及国际海洋法前沿值得关注的十大问题，引发业内专家学者关注与讨论，本报拟分上下两期刊登，以飨读者。

1 在海洋国际治理中融入人类命运共同体思想

人类命运共同体思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是党的十八大以来中国外交的重大理论创新成果。2018年3月，“坚持和平发展道路”“坚持互利共赢开放战略”和“推动构建人类命运共同体”的思想被载入国家根本法。这是我国外交政策理念在国家法治上的最高宣示，也是中国外交进入推动构建人类命运共同体新时代的法律标志。准确把握人类命运共同体思想的国际法内涵，积极探索在国际治理的各具体领域融入命运共同体思想，既是推进新时代中国特色大国外交的必然要求，也是中国国际法学界的共同使命。

推动构建人类命运共同体，不是“另起炉灶”，也不是推倒重构，而是要在以联合国宪章为核心的现有国际法律秩序的基础上，致力于建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、美丽清洁的世界。在海洋领域，则是要在1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《海洋法公约》或公约）的基础上构建更加公正合理的国际海洋法律秩序，造福于全人类。

《海洋法公约》是国际海洋法律制度发展的重要里程碑。制定公约的第3次联合国海洋法会议是历史上参加国家最多、开会时间最长的一次外交会议。它是发展中国家反对海洋霸权、维护和扩展海洋权益的一次重要实践。中国政府代表团本着支持发展中国家的正义要求、反对海洋霸权、维护我国合法海洋权益的精神全程参加了会议，发挥了重要作用。这是新中国在联合国恢复合法席位和权利后所参加的第一个重大多边国际立法活动。

《海洋法公约》缔结以来，得到各国的广泛接受，被公认为海洋法领域的宪章性条约。截至2018年12月31日，有缔约国168个。 我国政府主管部门对公约的基本评价是，它确立了现代海洋秩序的基本法律框架。公约设立的国际海底管理局、国际海洋法法庭和大陆架界限委员会三大机构运作良好，其国际声誉和影响力明显增强，为维护公正、合理的国际海洋秩序提供了重要保障。公约的多数规定是习惯国际法规则的编纂，具有普遍拘束力，无论对缔约国还是非缔约国均能适用。例如，美国虽未签署公约，但克林顿、小布什、奥巴马三届政府均支持加入公约，并一直将公约的主要制度视为习惯国际法。

我国于1982年12月10日签署、1996年5月15日批准了《海洋法公约》，并相继颁布了包括《领海与毗连区法》（1992）等一系列行政法规，确立了符合公约的基本海洋法律制度。

在国际上，我国积极倡导建立公正合理的海洋秩序，推动国际海洋治理，强调应以《海洋法公约》为法律基础和框架，科学合理地划分国家管辖海域和国家管辖范围以外海域的权益，妥善处理沿海国、船旗国与内陆国的利益，平衡海洋的科学保护和合理利用，以和平手段、合作方式解决或处理海洋争端，维护海洋和平安宁。

同时，由于国际形势的变化以及海洋法领域出现的新情况、新问题，公约所存在的一些缺陷和不足逐渐为各方关注。比如，公约对某些问题缺乏规定，有些规定比较原则，有些甚至本身就很模糊，难以直接和明确地用于规范和解决新问题。但是，公约毕竟是代表大国和小国，沿海国与内陆国以及地理不利国等利益各方妥协平衡所达成的一揽子国际法律文件，具有权威性。公约的全面性和原则性也为各方充分利用和进一步发展公约留有了空间。这使得公约能在相当长时间内可以作为国家间相互合作的法律基础或框架，反映了它的生命力。对于公约，我们不仅着眼公约本身，还要着眼于公约条文的解释适用问题，用我国丰富的国家实践为公约条款的解释和适用做出建设性贡献。

当前，全球海洋治理问题受到国际社会高度重视。随着人类对海洋资源的大规模开发利用，污染排放、过度捕捞、滥采资源等一系列不合理不可持续的行为频发，给海洋生态带来了巨大的压力。海上安全风险也呈上升态势，特别是非传统安全威胁日益突出。台风、海啸等严重自然灾害多发；溢油、危险化学品泄露等海上突发事故增多；海盗、非法捕鱼等事件屡见不鲜。在这些危机面前，任何一个国家和地区都不能独善其身，需要各国携手合作、守望相助，共同确保海洋和人类社会的可持续发展。为此，中方提出了4点倡议：继续推动构建基于海洋合作的伙伴关系，增进全球海洋治理的平等互信；继续推动蓝色经济合作，促进海洋产业健康发展；继续推动海洋生态文明建设，共同承担全球海洋治理责任；继续推动海上非传统安全合作，共同营造和谐安全的地区环境。在人类命运共同体思想的指引下，积极推动深化国际海洋合作，加强和完善全球海洋治理，构建更加公正合理的海洋法律秩序，是当前国际法学界的一项重要任务。

2 国家管辖范围以外区域生物多样性养护和可持续利用问题

按照公约规定，各国在公海均享有航行、捕鱼、科学研究等方面的自由，但公约未对公海生物遗传资源作出明确规定。因而，占据地球表面积近一半的公海，受困于法律规定的空白与国际治理的缺失，正遭受着过度捕捞、深海资源无序开发以及渔业捕捞纠纷等威胁。国际海底区域生物遗传资源的法律规制，也面临同样的困境。因此，制定一份具有法律约束力的公海及国际海底区域生物遗传资源管理协定，就成为当前全球海洋治理中的当务之急。

国家管辖范围以外区域生物多样性（BBNJ）养护和可持续利用问题国际协定被视为《海洋法公约》框架下的第三份执行协定， 有关谈判也是当前海洋法领域最重要的立法进程。2005年，联合国大会决定就BBNJ问题开展研究。协定谈判进程于2015年正式启动，谈判预备委员会于2017年7月完成两年期工作计划，向联大提出了一份包括协定实质性要素建议的报告。该建议包括两份清单，一份列出各方意见趋同的内容，另一份列出各方仍具较大分歧的事项。第72届联大于同年12月决定将BBNJ国际协定谈判正式转入政府间大会阶段，从2018年9月到2020年上半年先安排4次会议，继续聚焦海洋遗传资源及其惠益分享、海洋保护区等划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让等议题。

2018年4月召开了政府间大会组织会议。为推动谈判，会议决定政府间大会应竭力以“协商一致”方式就是否通过协定案文等实质性事项作出决定，但也不排除“协商一致”宣告失败时通过三分之二多数投票表决。会议决定暂不急于搞出“零案文”，而是先由政府间大会主席准备一份简明文件，列出协定谈判的重要问题、主要分歧及有关背景等，尽早向各方散发，供2018年9月举行的第一次正式会议讨论。

首次政府间会议于2018年9月4日至17日在联合国总部举行，来自120多个国家和近70个国际组织的代表出席。会上，各方对于生物遗传资源的获取与惠益分享、海洋保护区的管理模式、海洋环境影响评价的决策与监督等协定涉及的原则和立场问题，意见分歧尖锐，谈判未取得实质性进展。可以预见，这将是又一场“马拉松式”的艰苦谈判。

中国代表在本轮政府间会议一般性发言中提出了4点主张：1. BBNJ国际文书谈判应以协商一致为原则，应避免采取投票方式决定有关事项。2. 应以公约为依据，不能偏离公约的原则和精神，不能破坏公约建立的制度框架，不能与现行国际法以及现有的全球、区域和部门的海洋机制相抵触。3. 应以维护共同利益为目标，既要维护各国的共同利益，特别是顾及广大发展中国家的利益，也要维护国际社会和全人类的整体利益，致力于实现互利共赢的目标。4. BBNJ国际文书制度设计应以合理平衡为导向，在各方和各种利益之间建立合理平衡，不能厚此薄彼。

目前阶段，BBNJ国际协定的谈判主要涉及下列五大问题：海洋遗传资源、海洋保护区的划区管理工具、环境影响评价、能力建设和技术转让、跨领域问题。

2018年10月16日至17日，由中国自然资源部第三海洋研究所和海洋发展战略研究所共同主办的“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续发展国际研讨会”在厦门召开。联合国秘书长海洋特使、联合国大会BBNJ政府间会议主席、中国、美国、俄罗斯、日本、瑞士、韩国、新加坡、南非、阿根廷、埃及、印尼等15国外交部代表以及国内外100多位专家学者参加。这是BBNJ新国际文书进入政府间谈判后的第一次国际性研讨会，与会专家和代表就海洋遗传资源、划区管理工具、环境影响评价等议题作了21个专题报告，并就关键问题展开了深入讨论。

BBNJ国际协定谈判是当前海洋法领域最重要的谈判，涉及重大的国家利益，许多法律问题值得深入研究。

3 关于公海保护区问题

20世纪90年代以后，沿海国逐渐完成了国家管辖范围以内的海域确权。随着海洋环境和海洋资源问题的不断出现，国际社会的关注点开始从国家管辖以内海域扩展到国家管辖以外海域的制度修改和调整上。在BBNJ受到重视的同时，公海保护区问题也开始进入人们的视域。2002年可持续发展世界峰会、2003年世界保护区大会以及2006年第八届《生物多样性公约》缔约方大会等国际会议均明确提出了“建立公海保护区”的议题。 2003年1月15日至17日，国际自然与自然资源保护联合会、世界保护区委员会、世界野生动物基金会在西班牙马加拉联合举办“关于公海保护区专家研讨会”。经专家工作组讨论，会议确定了6个自然条件适合且具有政治可行性的公海保护区候选区。2008年《生物多样性公约》缔约方第九次大会通过了《确定公海水域和深海环境中需要加以保护的具有重要生态或生物意义的海域的科学准则》和《建立包括公海和深海环境在内的代表性的海洋保护区网的选址的科学指导意见》，对建立公海保护区具有重要的科学指导意义。

1999年，法国、意大利与摩洛哥三国建立了地中海派拉格斯海洋保护区。 2009年11月南极海洋生物资源养护委员会设立了南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区。该保护区位于南极半岛西部的凹形区域内，面积约94000平方公里，覆盖了南大洋的大片区域，是世界上第一个完全位于国家管辖以外的公海保护区。2010年9月，《保护东北大西洋海洋环境公约》缔约国部长级会议设立了大西洋中央海脊海洋保护区。 2016年10月，南极海洋生物资源养护委员会决定在南极罗斯海设立海洋保护区，总面积约155万平方公里，是目前世界上最大的公海保护区，分为基本保护区、特别研究区和磷虾研究区。在保护区内，禁止捕鱼35年。这是该领域最新的也是最重要的进展。 此外，德国还提议在南极威德尔海建立约280万平方公里的保护区，目前相关工作正在推进之中。除南极外，BBNJ也涉及海洋保护区的问题。

目前，各国普遍关注的相关法律问题有，设立公海保护区对于非缔约方的效力、“适应性”保护方法、现有国际机构设立的保护区或划区管理工具、海洋空间规划、禁止性保护与合理利用的关系等。在我国，公海保护区问题的法律研究已有一定的基础，但尚需深入，并密切跟踪相关理论与实践的发展。

4 关于在他国专属经济区内的军事活动问题

《海洋法公约》关于专属经济区制度的相关规定是双方妥协的产物。沿海国在专属经济区内对自然资源的勘探开发行使主权权利，对建造和使用人工设施、海洋科学研究、海洋环境保护和保全行使管辖权，而其他国家，不论是沿海国还是内陆国，则享有“航行和飞越的自由、铺设海底电缆和管道的自由”，以及利用诸如“船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用”或者和这些自由有关的海洋及其他国际合法用途的自由。但公约未对一国在他国专属经济区内的军事活动作出明确规定。在此背景下，一国是否有权在他国专属经济区从事军事演习和军事测量等活动，换言之，沿海国在专属经济区内是否享有对外国军事活动的管辖权，在国际法上一直存在争议。2009年3月8日美国“无暇号”海洋测量船闯入中国专属经济区事件，更引起了中美两国间的外交纠纷。

发展中国家多主张外国军舰在其专属经济区内从事军事活动必须获得批准，以巴西为代表。巴西在签署公约时声明：“公约的条文并没有授予其他国家未经提前通知和获得沿海国的同意时，在专属经济区内擅自执行军事任务，尤其是使用武器或爆炸物的行为”。 而发达的海洋强国则以捍卫“海洋自由”为由予以抵制。比如，意大利在签署公约时发表了针锋相对的声明：“沿海国在专属经济区并不享有剩余权利。尤其是沿海国的权利和管辖权不包括（外国）进行军事行动时需要事先通知或许可”。 美国虽未加入海洋法公约，但承认并实施了专属经济区制度。美方主张，除海洋法公约明确规定由沿海国行使的主权权利和专属管辖权外，专属经济区等同于“国际水域”，适用公海自由原则。和平军事活动为国际法所允许，外国军舰可在沿海国专属经济区内自由活动。

鉴于海洋法公约未能满足其安全关切，一些国家通过国内立法对他国在本国专属经济区内的军事活动加以限制。据不完全统计，至少有30多个国家通过国内法或政府声明等方式，对外国军舰进入本国专属经济区活动作出了限制。

对于在沿海国专属经济区内进行军事测量是否属于海洋科研，是否应受沿海国管辖，海洋法公约也没有做出具体规定，实践中则存在争议。近年来，美国“鲍迪奇号”“黑森号”和“无暇号”等军事测量船多次进入我国专属经济区进行测量和抵近军事侦察活动。这些活动以搜集情报为主要目的，对我国家安全构成威胁。我就此采取了相应的管制措施，并向美方提出了严正交涉。美方辩称，军事测量是航行自由的一部分，不属于一般海洋科研，因此不需要征得沿海国事先同意。 此等辩解，我方不予认可。

我国在批准海洋法公约时明确声明，外国军舰在通过我国领海时必须获得我国政府批准，但声明未提及外国在我专属经济区内从事军事活动的问题。我国《专属经济区和大陆架法》也未对此作出明确规定，仅在第11条中原则性规定，“任何国家在遵守国际法和中华人民共和国的法律、法规的前提下，在中华人民共和国的专属经济区享有航行、飞越的自由”。实践中，我国一贯坚持在专属经济区内的军事测量活动属于海洋科研，应受沿海国管辖。外国军舰在专属经济区内进行航行不是历史性的权利，更没有得到习惯国际法的认可。沿海国在专属经济区内享有安全利益，未经沿海国的许可，他国不得借军事测量为名在沿海国的专属经济区内从事危害其国家安全的活动。这种军事测量活动不仅与《海洋法公约》中“和平利用海洋”的宗旨相悖，而且也不在“海洋自由”之列，中国可以对此进行必要的拦截。 需要指出的是，中国政府并非绝对排除外国军舰在专属经济区的航行权，而是要求外国军舰和政府船舶在通过专属经济区时，遵守中国的法律，尊重中国的安全利益，不得从事可能威胁中国安全的活动。

中国拥有广阔的专属经济区，专属经济区内的安全关系到我国的整体安全。可以预见，发展中国家与发达国家之间，特别是中美之间，围绕他国在沿海国专属经济区内从事军事活动的合法性和管辖权问题的法律争论将会持续存在，美国在我专属经济区进行军事测量和抵近侦察活动也不会停止。为应对和解决此类争端，依法维护我国正当的安全权益，相关的法律研究应予以加强。

5 关于岩礁的法律属性问题

依《海洋法公约》第8部分第121条规定的岛屿制度，岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，原则上与其他陆地领土一样享有领海、毗连区、专属经济区和大陆架；不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁则不应有专属经济区和大陆架。但公约并未规定岩礁的定义及其与一般岛屿的区别，“维持人类居住或其本身的经济生活”这一标准始终难有公认的解释，地质构造、面积、自然状况等因素均无法作为判定岩礁的依据，国家实践并不一致，也缺乏国际司法和仲裁案例。因此，岩礁问题至今仍是海洋法上的一大盲点和难点。

岩礁与一般岛屿的差别关系到数十万平方公里海域及其资源的归属，在国家间海域和大陆架划界过程中，往往成为当事方争论的焦点。即使在不涉及海域或大陆架划界问题时，确定某个海洋地物属于岩礁还是一般岛屿也会引发争议。在相当长一段时间内，有关岩礁法律属性的讨论虽有不同解释，但主要限于学术层面，并非热门话题。2008年以来的冲之鸟礁案使得这一问题迅速升温，并进入了外交领域，引起国际社会广泛关注。

冲之鸟礁属于日本，是孤悬于西太平洋上的一块岩礁，高潮时仅有两块总面积不足10平方米的岩石露出水面。尽管国际上对岩礁尚无统一的判定标准，但多数国际法专家认为冲之鸟礁显然“不能维持人类居住或其本身的经济生活”，不应拥有专属经济区和大陆架。因此，该岩礁12海里领海以外的区域应属于公海和国际海底。然而，日本为扩大自身管辖范围，从20世纪80年代起投入巨资对冲之鸟礁进行加固和改造，并将该礁划归东京都小笠原村，注册户籍、设置邮编和电话区号，还补贴日本渔民到此打鱼，以显示冲之鸟礁可“维持人类居住或其自身经济生活”。日本不仅以冲之鸟礁为基点主张200海里专属经济区和大陆架，而且在其于2008年11月向大陆架划界委员会提交的外大陆架划界案中，部分区块依据冲之鸟礁主张47万平方公里的专属经济区和约25.5万平方公里的200海里以外大陆架。按照《海洋法公约》规定，如果大陆架界限委员会认可日本外大陆架划界案，日方即可在此基础上划定有确定性和拘束力的大陆架外部界限，从而借委员会之手，使其涉冲之鸟礁非法主张披上“合法外衣”。

对此，多个国家提出异议。中国与韩国分别向大陆架划界委员会提交了反对照会，强调冲之鸟礁不应拥有专属经济区和大陆架，否则将侵占属于“人类共同继承财产”的国际海底区域，损害国际社会的整体利益。 围绕冲之鸟礁案，中韩等国与日本展开了为期4年的外交和法律斗争。2012年4月19日，大陆架界限委员会第29届会议作出决定，在冲之鸟礁地位问题解决前，推迟对日方外大陆架案中以冲之鸟礁为基点主张九州—帕劳海岭南部区块的审议。5月15日，委员会公布了会议主席声明。声明表示，委员会对与南九州-帕劳洋脊区块有关的内容采取行动的提案进行表决。该提案没有得到三分之二多数票的支持：委员会16个成员中，5票赞成，8票反对，3票弃权。九州—帕劳区块是日本向大陆架界限委员会申请的7个区块中唯一的一个以冲之鸟礁为基点的区块。委员会推迟审议该区块，即从实质上否定了日本主张冲之鸟礁为“岛”，并以冲之鸟礁为基点扩大日本海底资源开发和专属经济区的计划。日方图谋未能得逞，但并未放弃其非法主张。2013年7月，我国科考船在冲之鸟礁附近海域活动，日方向我提出外交交涉。我回应称，中国科考船系在公海航行，与日本无关。

冲之鸟礁案引发的关于海洋法岛屿制度中的岛屿与岩礁的法律地位的争议，在我国海洋法学界引起强烈反响，一批研究成果相继问世。2013年菲律宾非法炮制“南海仲裁案”后，学界有关岩礁法律问题的研究进一步深入。专家学者围绕仲裁庭的管辖权和实体问题，对仲裁庭的所谓“裁决”，包括“南沙群岛中没有任何一个高潮地物属于有完全资格的岛屿”的认定，进行了有理有据的批驳，为我外交斗争提供了法律支撑。

冲之鸟礁案和“南海仲裁案”，从国家实践的角度凸显岩礁的法律属性问题在《海洋法公约》建立的岛屿制度中的重要性和敏感性，相关问题值得进一步深入研究。

（本文首次刊发于《边界与海洋研究》2019年第1期，略有删减）