编者按：当前，国际海洋事务进入快速发展期，以海洋为主题的国际合作不断升温，海洋成为全球治理的重要议题之一。然而，全球海洋治理并非是全球治理一般框架或方法在海洋领域的简单套用，深入参与全球海洋治理，离不开对海洋空间本身的深刻认识。
作者认为，海洋具有国际合作需求较旺、地缘条件差异较大、利益竞争态势较强、科技依赖程度较重、治理领域跨度较广等自然与社会特质。这些特质决定了全球海洋治理的独特问题、独特结构与独特方法。作者强调，要善于运用海洋思维，积极参与全球海洋治理。
当今世界，互联互通。随着各种全球性问题与挑战日益增多，各国需要携手合作，加强全球治理，推动全球治理体系的变革。海洋是全球治理的重要议题。当前，国际海洋事务进入快速发展期，海洋事务在我国外交中的权重日益增加，以海洋为主题的国际合作也不断升温。习近平总书记曾在2016年9月27日中央政治局第35次集体学习的讲话中指出，要提高我国参与全球治理的能力，并特别强调要“积极参与制定海洋、极地、网络、外空、核安全、反腐败、气候变化等新兴领域治理规则，推动改革全球治理体系中不公正不合理的安排”。
全球治理的一般框架或方法，对探索全球海洋治理具有较大的指引和参考作用，海洋治理也构成了全球治理体系中的重要组成部分。尽管如此，笔者认为，全球海洋治理并非是全球治理一般框架或方法在海洋议题领域的简单套用。与全球经济治理等其他领域不同，海洋治理是基于地理空间的治理，在理论上与陆地治理同属于空间治理的范畴。陆地是人类的栖息地，而海洋是人类生存与发展的拓展空间。深入参与全球海洋治理，离不开对海洋空间本身的深刻认识。正是海洋独特的自然与社会特质，塑造了全球海洋治理独特的框架体系。
第一，国际合作的需求较旺。海洋是地球三大生态系统之一，是一个自然流动的整体。它为人类提供了衣食住行等生态系统产品以及社会经济发展的支撑，并对全球的气候具有重大的调控作用，有助于抵消气候变化带来的影响。海洋本身的自然活动具有全球性，事关全人类的整体利益，不受主权国家设定的政治疆界所束缚，它的温度、洋流、化学变化等驱动着全球的生态系统演变，它的污染、酸化、资源衰退等威胁着全人类的生存与发展。海洋的全球性问题提升了世界各国开展国际海洋合作的意愿，推动了全球海洋治理的进程。2015年9月，各国在“联合国可持续发展峰会”上达成了《2030年可持续发展议程》，推出了17项可持续发展目标，其中的目标14是保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。2017年6月，首届联合国海洋大会在美国纽约召开，各国共商全球海洋发展大计，国际社会推动全球海洋治理的进程进一步深化。可见，海洋事务往往都自带跨境性和国际性，国际合作与协调是海洋治理的应有之义。
第二，地缘条件的差异较大。世界各国的海洋资源禀赋条件大不相同。内陆国家没有海岸线和出海口，在获取和利用海洋资源方面遭遇了先天的自然障碍；不同的沿海国家具有不同的海洋地缘条件，拥有的海岸线长短不一，管辖的海域面积大小有别。这就大体形成了海洋地理有利国和海洋地理不利国两大集团，而海洋地缘条件本身又会影响着一国参与全球海洋治理的政策与立场。例如，小岛屿国家、太平洋岛国等海洋地理有利国在全球海洋治理的舞台上非常活跃。在国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）国际文书谈判的进程中，一些太平洋岛国大力主张“邻近原则”，要求在划定公海保护区的决策程序中考虑邻近沿海国家的利益。在国际海底矿产资源开发规章的制定上，斐济代表团曾在2011年国际海底管理局理事会上提请着手拟定“区域”内矿产资源开发规章。我国地处西太平洋边缘，尽管拥有18000公里的海岸线，但大陆近海水深相对较浅，主张的专属经济区和大陆架与周边一些邻国的主张相重叠，海域外围又被美国设置的“三条岛链”所牵制，除了台湾岛，没有直接面向大洋的海域，海洋的地缘战略条件相对不利，在海洋治理的国际舞台上维护和拓展海洋权益可能会面临着更多的挑战。
第三，利益竞争的态势较强。海洋是人类可持续发展的重要战略空间，事关国家和民族的核心利益。当前，公海、极地和深海是世界各国期待能够赢得竞争优势的战略新要地和新疆域，既有着现实和潜在的重大国家利益，也面临着国家安全威胁和挑战。在公海治理方面，各国在BBNJ国际文书谈判中的原则立场尖锐，以77国集团为代表的“惠益共享派”与美俄日为代表的“海洋利用派”之间的矛盾冲突难以调和。在极地治理方面，北极在战略、经济、科研、环保、航道、资源等方面的价值不断提升。随着冰雪的加速消融，严寒的北极正成为相关各国竞相争逐的热点。2018年1月，我国发布了《中国的北极政策》白皮书，明确表达了“中国是北极的利益攸关方”这一立场，表示坚持本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则参与北极事务。在深海治理方面，随着陆地战略资源的日益短缺，国际海底资源的开发与利用越来越受到各国的关注。国际海底管理局于2011年启动了国际海底资源开发规章的制定，并于2017年8月首次公布了开发规章草案，各方对此也积极反应，提交书面评论意见。
第四，科技依赖的程度较重。海洋覆盖了地球表面近四分之三的面积，占地球全部水资源的97%。然而，人类对海洋的探索还不到5%，海洋存在着巨大的未知空间，而对未知的探索又离不开海洋科技的支持。海洋科技水平的高低，影响着一国参与全球海洋治理的政策与立场。例如，在BBNJ国际文书谈判进程中，美国、俄罗斯、日本、加拿大等海洋科技强国在海洋遗传资源获取和惠益分享的问题上坚持“先到先得”和“自由获取”的原则，而以77国集团为代表的发展中国家，受其经济水平和科技能力所限，主张海洋遗传资源是人类共同继承的遗产，试图制约海洋科技强国对海洋遗传资源的争夺。近年来，我国持续推进海洋科学研究，大力研发海洋技术装备，开展了50个航次的大洋科学考察，在西太平洋、西南印度洋脊、东太平洋CC区拥有多金属结核、多金属硫化物、富钴铁锰结壳等矿种的4个矿区，形成了“多个海域、多种资源、多船作业”的调查格局，深海大洋科考事业正呈现出强劲的发展势头。
第五，治理领域的跨度较广。海洋是生命的摇篮、资源的宝库、经贸的通道、安全的屏障和风雨的故乡。全球海洋治理并非是单一维度、单一领域、单一部门的治理，具有跨部门、跨领域的特征，涉及政治、军事、安全、交通、生态、经济等诸多方面，而这些方面又彼此缠绕、互相关联。为此，我们应当上下联动一盘棋，左右协调一条心，多角度、多面向地统筹考虑全球海洋治理问题。以渔业补贴问题为例，渔业补贴政策的初衷是通过政府的财政支持，增加渔民收入，改善渔民生活，并推动一国渔业经济和农业经济的发展。然而，随着人类远洋能力的提升与捕捞技术的发展，某些政府补贴行为往往被认为加剧了公海的过度捕捞，甚至助长了非法、未报告和无管制（IUU）的捕捞活动，进而导致了全球渔业资源的衰退。联合国《2030年可持续发展议程》具体目标14.6指出，到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长IUU捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴。目前，世界贸易组织（WTO）的渔业补贴谈判在搁置数年后已经重启，未来有望在WTO的法律框架下达成一项约束性协议。另外，我国与周边个别国家的渔业纠纷和渔权争议频繁发生，甚至还伴有暴力执法冲突。周边个别国家以组织渔业活动为幌子在我国所属的岛屿上趁机宣示主权，这些渔业事件在很大程度上都与海域划界争议、岛屿归属争端这一政治和法律议题密切相关。可见，作为海洋治理的范畴，渔业问题不仅仅是一个经济产业的问题，还可能涉及到生态环境、国家安全等诸多方面，我们需要超越单一思维，统筹考虑。
海洋是高质量发展战略要地。海洋空间本身独特的自然与社会特质，决定了全球海洋治理的独特问题、独特结构与独特方法。作为一个陆海兼备的大国，我国应秉持共商共建共享的全球治理观，善于运用海洋思维，积极参与国际海洋事务，深度参与全球海洋治理，有效维护和拓展国家海洋权益，提升我国在全球海洋治理中的制度性话语权。
（作者系海洋发展战略研究所助理研究员、法学博士）