近年来，随着经济社会的不断发展进步，海水利用业作为海洋战略性新兴产业，已经进入了稳步发展阶段，各项标准规范逐步细化完善，产学研融合进一步强化，技术创新实现新突破，海水利用在沿海经济社会的作用与优势日益凸显。据《全国海水利用报告》显示，2016年全国海水利用产业全年实现增加值15亿元，比上年增长6.8%，海水利用产业随着经济社会的快速发展在以较快的速度不断扩容提速的同时，其规模化发展过程中存在的问题和制约因素也日益凸显。

　　现有的水资源管理中海水利用定位偏颇

　　20世纪50年代末，我国政府认识到解决水资源短缺问题以及向大海要水的重要意义，开始组织科技队伍探索海水利用技术，旨在充分利用海水资源替代淡水，优化我国水资源整体结构。尽管多年持续攻关，海水利用技术取得了突破性进展，国务院及相关部门也相继出台了规范和促进海水利用良性发展的规划和指导意见，但长期以来，海水利用在我国水资源结构中的地位并未得以强化。2010年12月，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，要实行最严格的水资源管理制度。2012年《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出，“鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。加快城市污水处理回用管网建设，逐步提高城市污水处理回用比例。非常规水源开发利用纳入水资源统一配置。”可见，在我国，海水利用是被视作“非常规水源”“非传统水源”“其他水源”。因而，经技术处理达到标准后的海水水资源，既无法成为常规水资源一个不可或缺的组成部分，享受常规水资源统一的配置入网和鼓励补贴政策，同时，作为非常规水资源，在目前有关非常规水资源鼓励政策措施不健全的状况下，同样无法得以有力推动。

　　现有法律规定缺乏有效支撑

　　我国现有法律对海水利用的规定主要见于《中华人民共和国水法》《中华人民共和国海岛保护法》和《中华人民共和国循环经济促进法》。其中《中华人民共和国水法》作为水资源基本法，第一章第二条就明确指出，“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。显然，海水利用不在《中华人民共和国水法》界定的水资源范围之内。之后，第八章第八十条特别指出，“海水的开发、利用、保护和管理，依照有关法律的规定执行”，再次表明海水资源的开发利用管理得遵循他法或自行立法，否则将无法可依。

　　《中华人民共和国海岛保护法》和《中华人民共和国循环经济促进法》对海水利用的规定分别是：“支持有居民海岛淡水储存、海水淡化和岛外淡水引入工程设施的建设”；“有居民海岛的开发、建设应当优先采用风能、海洋能、太阳能等可再生能源和雨水集蓄、海水淡化、污水再生利用等技术”；“国家鼓励和支持沿海地区进行海水淡化和海水直接利用，节约淡水资源”。可见，现有的法律规定并没有将海水利用上升为国家水资源管理战略的高度，仅以鼓励性规定为主，在具体实施办法、措施上缺乏有力支撑和保障。

　　现有产业政策手段措施不健全

　　海水利用产业是我国海洋战略性新兴产业，是海洋经济的重要组成部分。但目前，我国并无法律、行政法规对海水利用产业发展作出专门性规定。有关部门涉及到的海水利用专门的规划、指导性文件有2005年国家发展改革委、财政部、国家海洋局联合发布的《海水利用专项规划》、“十二五”期间国家发展改革委《海水淡化产业发展“十二五”规划》、科技部《海水淡化科技发展“十二五”规划》、国家海洋局《关于促进海水淡化产业发展的意见》以及“十三五”国家发展改革委、国家海洋局联合发布的《全国海水利用“十三五”规划》等，尽管“十二五”期间《国务院关于加快海水淡化产业的意见》对海水利用中的淡化产业发展提出了总体思路和发展目标，对重点工作、政策措施和组织协调作出了比较全面的安排，国家海洋局、国家发展改革委、科技部等相关部门结合自身职能对海水淡化产业发展做了相应规划，但这些规划本质上属于行政规划，其核心涵义即为如何有效达成未来行政目的所做的主观的理性设计与规划，更多的是目标要求与鼓励支持，对海水利用产业实现预期目标的保障途径和激励手段不多，特别是有利于海水利用的价格体系尚未建立，有利于拓宽海水利用途径的政策措施尚未出台，有利于海水利用与市场对接的多元融资渠道尚未打开，有利于海水利用的发展促进保障机制尚未研究形成……这些政策措施的不健全在很大程度上影响和制约了海水利用的规模化发展，海水利用相比海洋其他新兴产业，发展基础就显得十分薄弱。

　　现有管理体制机制不顺畅

　　在管理体制上，《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责、内设机构和人员编制的规定》对海水利用的管理规定是“推动海水利用和海洋可再生能源开发利用工作”，除了海洋局外，其他相关部委对海水利用也承担相应的管理职责，我国海水利用在管理过程中存在的多头管理、权责不清、沟通协调难度大，鼓励和促进海水利用产业化的体制安排、制度设计及相关扶持政策的缺失、无法可依等系列问题，是导致海水利用诸多技术创新无法转化为有效生产力，现有不多的生产能力长期闲置，海水利用规模化发展困难的重要原因。海水利用作为战略性新兴产业，除了市场化的良性运作，政府的管理及有效的政策引导必不可少，如何建立健全完善的海水利用管理体制机制，协调好各部门之间的关系，统一认识，统一管理，也是保障海水利用规模化可持续发展的重要内容。

　　广泛宣传和民众参与不充分

　　由于海水利用科普宣传工作还不够全面和深入，海水利用“养在深闺人未识”。作为生活用水，公众对长期饮用淡化水的安全性认识不足，对是否会对身体健康造成影响的顾虑尚未消除。作为工业用水，其较之其他水源使用的优势与作用仅为少数人士所识；作为新兴产业，其对当地产业结构优化升级及经济社会发展的促进作用鲜为人知；作为日益进步的科学技术成果，海水利用正以成本明显降低、见效快、水质好、水量稳定等特点被诸多沿海国家的人们所利用的正面引导宣传也明显不足……科普宣传的滞后，也是造成海水利用发展公众参与度低的又一个重要原因。

　　有关建议

　　一、正确定位海水利用在国家水资源中的作用与意义。新时期，海水利用在沿海经济社会中发挥的重要作用，不仅在水资源供给上有别于传统意义上的非常规水源，其规模化的运用带来的对环境资源的挑战、助推沿海地市产业结构转型升级、改变沿海地市传统的供水结构及由此产生的海水利用相关供水企业的安全运营问题、系列民生问题、海水利用产业链的延伸与扩展等等，都是新时期海水利用产业发展过程中亟待解决的瓶颈问题。因而，正确定位海水利用在国家水资源中的作用与意义，处理好《中华人民共和国水法》中的水资源与海水利用的关系，及时立法立规激励海水利用产业发展，制约现阶段发展过程中的种种乱象，是促其迅速规范化大规模地生产运用、促进海洋经济的跃升和经济社会发展的前提条件。

　　二、理顺海水利用领域管理体制机制。海水利用管理涉及部门众多，沟通协调难度较大，没有统一的管理规定，多头管理、各自为政，严重制约了我国海水利用产业的健康、快速发展。从管理领域对各相关部门的职责进行清晰界定，理顺各自的关系，是推动海水利用产业快速发展的重要保障。

　　三、坚持政府引导和市场机制相结合。以海水利用企业为主体，发挥市场在海水利用资源配置中的基础和决定性作用，加强政府引导，通过制定相关规划、行业标准、财税优惠措施、融资激励等相关扶持政策和措施，培育和规范海水利用产业发展，是海水利用规模化发展的现实需求。只有政府引导和市场化运作的有机结合，海水利用规模化发展才可能迎来更好的发展前景。

　　四、强化海水利用管理法治保障。与常规水源一样，海水利用涉海、涉环境，也应遵从合理开发、利用、节约和保护的原则，既要积极推动海水利用产业发展，又要注重保护海洋生态环境，符合环境保护和可持续发展要求。坚持预防为主，依法开展环境影响评价，防止造成海洋环境污染和生态破坏，确保海水利用产业与海洋生态环境保护协调、持续发展。

　　五、营造海水利用良好舆论环境。消除公众对淡化水是否会对身体健康造成影响的顾虑，提高对长期饮用海水淡化水的安全性认识，营造良好的海水利用舆论氛围是促进海水利用的有效途径。不仅应该在规划编制、实施、监测、评估等方面做好舆论宣传，沿海各地市也应结合实际，创新和丰富宣传形式，及时充分地反映海水利用的新进展新成果，广泛赢得社会和公众的理解与认同。

　　（作者单位系海水淡化与综合利用研究所战略发展研究中心）